Konten dari Pengguna
Hak Menguasai Negara atas Sumber Daya Agraria
18 November 2025 17:15 WIB
·
waktu baca 14 menit
Kiriman Pengguna
Hak Menguasai Negara atas Sumber Daya Agraria
Negara punya kewenangan mengatur hubungan dan perbuatan hukum antara warga negara dengan sumber hukum agraria. Apa fungsinya sudah berjalan? #userstoryProf. Dr. Ok Saidin SH M. Hum H
Tulisan dari Prof. Dr. Ok Saidin SH M. Hum H tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarSebelum sampai pada uraian tentang konsep hak menguasai oleh negara terhadap sumber agraria, berikut ini perlu diuraikan lebih dahulu tentang syarat berdirinya sebuah negara. Syarat berdirinya suatu negara terdiri dari syarat konstitutif (primer) dan syarat deklaratif (sekunder).
Syarat konstitutif meliputi adanya penduduk tetap, wilayah yang pasti, dan pemerintahan yang berdaulat. Sedangkan syarat deklaratif adalah pengakuan dari negara lain, yang meskipun bukan syarat mutlak, akan tetapi itu diperlukan untuk memperkuat posisi negara dalam dunia internasional.
Konsep negara merujuk pada gagasan tentang komunitas politik yang teratur. Memiliki wilayah teritorial, pemerintahan, kedaulatan, dan hukum. Konsep ini bisa dipahami dari berbagai sudut pandang, seperti negara kesatuan yang memiliki pemerintah pusat yang berkuasa, atau negara hukum di mana segala tindakan harus tunduk pada hukum. Indonesia menganut prinsip keduanya yakni konsep negara kesatuan yang yang berbentuk republik dan bersandar pada hukum. Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan oleh berbagai Lembaga negara yang diatur dalam norma hukum dasar. Di Indonesia adalah UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Tujuan dibentuknya negara secara umum adalah untuk menciptakan ketertiban, keamanan, dan kesejahteraan bagi rakyatnya. Tujuan negara Indonesia secara khusus tercantum dalam UUD 1945 yakni: melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darahnya, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Jika ditelusuri, kata demi kata, kalimat demi kalimat ketentuan di atas tampaklah bahwa, Negara memiliki kewenangan sebagai penyelenggara tata pemerintahan., yang sesungguhnya berfungsi sebagai pelayan rakyat. Terkait dengan urusan pemerintahan dalam bidang pertanahan negara memiliki kewenangan untuk mengatur peruntukan dan penggunaan sumber daya tanah yang dalam makna yang luas meliputi bumi, air dan ruang angkasa termasuk tanah di atas permukaan air dan tanah di bawah air serta kekayaan yang terkandung di dalam tanah. Itulah yang kemudian disebut sebagai sumber daya agraria.
Negara memiliki kewenangan untuk mengatur hubungan dan perbuatan hukum antara warga negara (subjek) dengan sumber daya agraria. Dengan kata lain, negara "pemegang stempel" mengesahkan dari hak-hak yang lahir atas hubungan hukum dan perbuatan hukum antara subjek dengan objek. Negara dalam konteks ini hanya memberikan hak, mengesahkan hak yang ada, bukan membuat hak. Lagi-lagi berfungsi sebagai pelayan rakyat sekaligus sebagai pejabat publik. Apa beda mengesahkan hak dengan membuat hak?
Mengesahkan hak itu bermakna bahwa negara memberi pengakuan terhadap keabsahan dari hak-hak yang telah ada sebelumnya yang melekat pada rakyat. Bahkan mengakui keabsahan hak-hak yang ada sebelum Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 Tentang Tentang Ketentuan Pokok-Pokok Agraria (selanjutnya disingkat dengan UUPA No.5 tahun 1960) diterbitkan. Khusus untuk hak-hak yang timbul sebelum diberlakukannya UUPA No. 5 Tahun 1960, pengesahan haknya diatur dalam Aturan Konversi yang dimuat dalam Bagian KEDUA UUPA No.5 Tahun 1960 yang terdiri dari 9 pasal.
Bedanya mengesahkan hak dengan membuat hak, terletak pada perbuatan hukum yang dilakukan oleh pejabat yang berwenang untuk itu, yakni perbuatan administratif yang dilakukan oleh pejabat Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional sebagai lembaga negara yang menerima pelimpahan wewenang, menurut ketentuan Pasal 2 UUPA No. 5 Tahun 1960.
Selanjutnya untuk membuat hak hanya dapat dilakukan oleh owner, sebagai eigenaar, sebagai pemilik. Sedangkan mengesahkan hak itu adalah kewenangan yang diberikan oleh undang-undang kepada negara, setelah syarat-syarat penerbitan pengesahan hak itu terpenuhi.
Seorang warga negara yang ingin mendapatkan hak miliki atas tanah, ia harus melengkapi semua dokumen terkait perolehan hak atas tanah itu. Misalnya melalui pewarisan, hibah, wasiat, jual beli atau pendakuan yakni menempati tanah itu berdasarkan garapan yang kemudian oleh pemerintah setempat (pemerintah terendah seperti Pemerintah Desa atau Kelurahan) menerbitkan surat penguasaan fisik atas tanah tersebut dan bebas silang sengketa dengan pihak lain.
Bagaimana jika lahan tanah itu tidak dilekatkan hak oleh subjek hukum lainnya? Jika tanah itu tidak dilekatkan hak oleh subjek hukum lainnya, maka objek tanah itu berada di bawah kekuasaan negara, tapi bukan milik negara. Pemiliknya tetap warga negara Indonesia yang kewenangannya dilimpahkan kepada negara.
Di sinilah fungsi negara sebagai organisasi kekuasaan tertinggi dari rakyat untuk mengatur penggunaan dan pendistribusiannya, sebagaimana diatur dalam Pasal 2 UUPA No.5 Tahun 1960. Dapatkah negara menerbitkan hak kepada subyek hukum asing? Jawabnya tak dapat. Untuk pihak Asing negara hanya dapat memberikan hak pakai untuk jangka tertentu, hak atas satuan rumah susun dan rumah tinggal dan hak sewa bangunan yang biaya penyewaannya dibayarkan kepada pemilik tanah, bukan kepada negara.
Negara tidak memiliki hak untuk menyewakan, kecuali entitas Badan Usaha Milik Negara yang merupakan subjek hukum Badan Hukum yang telah mencatatkan hak-hak atas tanah yang dimilikinya sebagai aset perusahaan yang sebelumnya juga memohonkan hak kepada negara untuk pengesahan haknya.
Tegasnya negara tak dapat membuat hak, karena ia bukan pemilik hak. Pemilik hak atas tanah adalah rakyat Indonesia. Jika seandainya subjek hukum warga negara atau badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia ingin mendapatkan hak atas tanah yang di atasnya tidak dilekatkan hak subjek hukum lainnya, maka yang bersangkutan harus mengajukan permohonan hak kepada negara.
Lembaga yang memiliki kewenangan untuk itu adalah Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional yang memiliki otoritas atas dasar pelimpahan kekuasaan untuk menjalankan kewenangan agraria menurut ketentuan Pasal 2 UUPA No.5 Tahun 1960.
Kewenangannya sekali lagi tidak pada otoritas membuat hak, tetapi mengesahkan hak yang ada sesuai keinginan pemohon haknya. Hak itu secara otomatis sudah dilekatkan kepada warga negara Indonesia. Jika pemohon itu adalah Badan Hukum, maka Badan Hukum itu harus didirikan menurut hukum Indonesia.
Kepada siapa kemudian hak itu diberikan di sinilah kemudian negara menjalankan fungsi pengaturan dan peruntukannya termasuk mengatur hubungan pemohon hak dengan objek tanah yang ia mohonkan. Kewenangan untuk membuat hak tidak diberikan oleh UUPA kepada Negara, seperti kewenangan yang ada dalam Domeinverklaring produk Hindia Belanda yang oleh UUPA No.5 Tahun 1960 dihapuskan dari bumi Indonesia.
Tanah yang ada di wilayah Indonesia adalah sumber keklayaan negara yang dipergunakan untuk kesejahteraan rakyat Indonesia. Perwujudan dari tugas-tugas Lembaga negara harus bermuara pada terciptanya masyarakat adil dan makmur. Masyarakat yang sejahtera lahir dan batin. Inilah yang kemudian melahirkan konsep dalam hukum administrasi negara sebagai negara kesejahteraan (welfare state).
Konsep Negara Kesejahteraan.
Negara Kesejahteraan (welfare state) adalah suatu sistem pemerintahan di mana negara memainkan peran aktif dalam menjamin dan meningkatkan kesejahteraan material, spiritual, dan sosial bagi seluruh warga negaranya. Konsep ini muncul sebagai respons terhadap paham liberalisme klasik atau "negara penjaga malam" (night-watchman state) yang meminimalkan peran pemerintah dalam urusan ekonomi dan sosial.
Tujuan utama negara kesejahteraan antara lain memajukan kesejahteraan sosial meliputi kesejahteraan dalam bidang ekonomi, termasuk dalam bidang kesehatan, pendidikan dan keterjaminan ruang hidup warganya dengan menyeimbangkan kesejahteraan lahir dengan kesejahteraan batin. Jadi tidak hanya terbatas pada pemenuhan kebutuhan dasar (sandang, pangan, papan, kesehatan) dan relasi sosial yang harmonis, tetapi juga kesejahteraan batin yang membuat warga negara dapat hidup layak, aman, damai, tentram, keterjaminan untuk berkreativitas dalam pengembangan diri (aspek kebebasan dan keadilan), dan melaksanakan kewajiban sosialnya sebagai warga negara.
Amartya Sen (peraih Nobel dalam Bidang Ekonomi Tahun 1998) dalam tiga bukunya “The Idea of Justice", "Development as Freedom" dan "Identity and Violence”, menyebutkan bahwa untuk mengukur tingkat kesejahteraan dalam masyarakat tak cukup hanya dihitung berdasarkan tingkat perolehan pendapatan per kapita, tapi juga harus diukur berdasarkan kebebasan dan keadilan dalam negara tersebut. Sekalipun negara tersebut termasuk negara kaya, akan tetapi jika kebebasan tak pernah ada dalam negeri itu dan keadilan sosial tidak pernah terwujud, maka negara itu tidak termasuk dalam kualifikasi negara sejahtera.
Dalam konteks pencapaian tujuan negara kesejahteraan, sumber daya agraria sebagai kekayaan negara harus difungsikan secara optimal. Tak boleh sumber daya agraria ini kemudian dijadikan sebagai aset negara secara otomatis, lalu kemudian ketika rakyat mengambil manfaat atas tanah itu tanpa izin langsung dikriminalisasi. Karena sesungguhnya di atas tanah itu melekat hak-hak rakyat. Hanya saja negara belum mendistribusikannya kepada subjek hukum yang memenuhi persyaratan untuk mendapatkan hak atas tanah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan negara.
Akan tetapi akan menjadi berbeda jika tanah-tanah itu dimaknai sebagai tanah milik negara, negara sebagai pemilik dapat menjadikan instrumen kepemilikan itu untuk menempatkan warga negara yang memanfaatkan tanah tersbeut tanpa izin menjadi terpidana. Kecuali objek tanah itu sudah dilekatkan hak pihak lain termasuk entitas subjek hukum lain atau badan hukum yang haknya telah diterbitkan oleh negara cq Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional dan telah menjadi aset dari entitas subjek hukum yang bersangkutan.
Atau terdapat pelanggaran terhadap pemanfaatan Tata Ruang (bukan mengenai hak, tetapi mengenai fungsi/kegunaan) atas objek tanah tersebut. Misalnya untuk Kawasan hutan lindung, Daerah Aliran Sungai, dan lain sebagainya yang melanggar undang-undang tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU No.32 Tahun 2009, yang telah diubah dengan UU No.6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan pengganti Undang-undang No.2 Tahun 2002 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-undang).
Pemaknaan hak menguasai negara atas sumber agrarian atau hak menguasai atas tanah menjadi tanah milik negara, adalah merupakan tafsir yang dan dapat menyesatkan.
Tafsir Bias tentang Aset Negara
Ketentuan Pasal 1 angka 2, Peraturan Pemerintah No.18 Tahun 2001 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah memberi batasan tentang pemaknaan Tanah Negara--atau Tanah yang langsung dikuasai oleh negara--adalah tanah yang tidak dilekati dengan sesuatu hak atas tanah, bukan Tanah wakaf, bukan Tanah Ulayat dan/atau bukan merupakan aset barang milik negara/barang milik daerah.
Ketentuan ini menjadi rancu seolah-olah PP No.18 Tahun 2021 ini hendak menetapkan batasan tentang Tanah Negara secara limitatif yakni; tanah yang tidak dilekati dengan sesuatu hak atas tanah, bukan tanah wakaf, bukan Tanah Ulayat dan/atau bukan merupakan aset barang milik negara/barang milik daerah. Apalagi rumusan ini berbeda dengan rumusan yang dimuat dalam Pasal 2 ayat (1) yang berbunyi, “Tanah Negara atau Tanah yang Dikuasai Langsung oleh Negara merupakan seluruh bidang Tanah di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak oleh pihak lain”.
Perlu dipahami bahwa prinsip hukum atas sumber agraria termasuk tanah harus mengacu pada prinsip hukum induknya yakni hukum benda. Hukum benda menganut prinsip tertutup. Artinya jika undang-undang tidak ada mengaturnya, maka hak-hak atas tanah itu tidak boleh ditambah-tambah melalui penafsiran. Hak atas tanah adalah hak kebendaan (zaakelijkrecht) rights in rem. (Mariam Darus Badrulzaman, Hukum Benda Dalam Sistem Hukum Nasional, 1987). Negara bukan pemilik, negara bukan owner, negara hanya menguasai, mengatur hubungan hukum antara rakyat yang sesungguhnya sebagai pemilik sebagai subjek hukum dengan tanah sebagai objek hukum.
Bagaimana dengan pandangan Ahli Hukum Agraria? Kita kutipkan pandangan Boedi Harsono. Beliau mengatakan, “Penggunaan terminologi tanah negara dapat saja digunakan sepanjang konsepsi dan maknanya disesuaikan dengan UUPA. Artinya, tanah negara bukanlah tanah “milik negara yang mencerminkan adanya hubungan hukum antara negara dan tanah yang bersangkutan yang bersifat privat, namun tanah-tanah yang dikuasai oleh negara dengan hubungan hukum yang bersifat publik”. Tampak bahwa Budi Harsono hendak menundukkan makna bahwa hak menguasai negara atas sumber agraria adalah masuk dalam lapangan hukum publik yang dalam lapangan hukum administrasi negara, bukan lapangan hukum perdata.
Lebih lanjut dikatakannya, berdasarkan hubungan hukum yang bersifat publik, maka wewenang pengelolaan atas tanah negara kemudian “diatribusikan” ke berbagai otoritas. Kewenangan otoritas pertanahan atas apa yang disebut sebagai tanah negara tersebut mengacu pada PP No.18 Tahun 2001 meliputi: tanah-tanah yang bukan tanah wakaf, - tentu juga meliputi tanah hak pengelolaan, bukan tanah-tanah hak ulayat, bukan tanah-tanah kaum, dan bukan pula tanah-tanah Kawasan hutan.
Penegasan bahwa Negara bukan pemilik dalam arti owner (eigenaar) atas tanah juga ditegaskan dalam berbagai Putusan Mahkamah Konstitusi, yang mengacu pada ketentuan Pasal 1 ayat (1) dan (2) UUPA No.5 Tahun 1960, yang menegaskan bahwa “Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah-air dari seluruh rakyat Indonesia, yang bersatu sebagai bangsa Indonesia.” “Seluruh bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional”.
Lantas apa fungsi negara terhadap sumber agraria? Pertanyaan ini dijawab dalam Pasal 2 UUPA No.5 Tahun 1960,yang menegaskan bahwa, “Atas dasar ketentuan dalam pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam pasal 1, bumi air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
Selanjutnya, “Hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang kepada negara untuk; mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa. Kemudian negara menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang-angkasa dan menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Semua wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari Negara tersebut digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur. (Hak menguasai dari Negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada Daerah-daerah Swatantra (Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota) dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekadar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.
Menurut ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 50/PUU–X/2012 (Pengujian UU Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum) dan Nomor 3/PUU-VIII/2010 (Pengujian UU Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil). Isinya, antara lain, menyatakan bahwa Negara tidak dalam posisi memiliki sumber daya alam termasuk tanah, melainkan hadir untuk merumuskan kebijakan (beleid), melakukan pengaturan (regelen daad), melakukan pengurusan (bestuur daad), melakukan pengelolaan (beheersdaad), dan melakukan pengawasan (toezichthouden daad).
Namun, pemerintah–kementerian dan lembaga yang merupakan representasi dari Negara - dapat memiliki hak atas tanah untuk dan atas nama institusi atau lembaga sebagai subjek hukum/badan hukum publik. Tanah dimaksud untuk keperluan yang langsung berhubungan dengan pelaksanakan tugas dan fungsinya. Dalam konteks ini aset tersebut diposisikan sebagai kekayaan negara atau aset yang dikenal sebagai Barang Milik Negara. Barang Milik Negara adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban APBN atau berasal dari perolehan lainnya yang sah.
Khusus untuk tanah, hak yang dapat diberikan adalah hak yang diatur dalam UUPA No.5 Tahun 1960, yakni; hak Pakai selama dipergunakan oleh Lembaga negara tersebut. Tempat bahwa Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia adalah perpanjangan tangan negara yang menjalankan kewenangan menurut Pasal 2 UUPA No.5 Tahun 1960, berdasarkan asas medebewind (Tugas Pembantuan) dapat memberikan hak tersebut, setelah semua persyaratan terpenuhi.
Berdasarkan kewenangan ini sebenarnya, sekalipun tanah itu sudah diberikan hak-hak atas tanah, negara bukan tidak memiliki kewenangan atas tanah tersebut. Misalnya untuk apa tanah itu digunakan? Berdasarkan asumsi ini hak milik atas tanah yang dimiliki oleh subjek hukum, tanah itu pun masih berstatus tanah dikuasai oleh negara. Misalnya kepada pemiliknya tidak boleh mengalihkannya kepada warga negara asing. Khusus untuk tanah-tanah yang sudah diterbitkan haknya menurut ketentuan UUPA No. 5 Tahun 1960, namun karena berada di kawasan jalur hijau atau Daerah Aliran Sungai tidak boleh dimanfaatkan untuk membangun Kawasan pemukiman atau industri, dan lain sebagainya.
Di sini pemaknaan hak menguasai oleh negara masuk ke ranah pengaturan tata guna tanah (land use planning) meliputi pengaturan tata ruang. Masuknya kewenangan untuk mengatur tata ruang di bawah Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia, membuat jalinan kerja Lembaga ini semakin rumit, karena tidak hanya mengatur tentang hak-hak atas bidang Tanah, tapi juga mengatur tentang Ruang Atas Tanah dan Ruang Bawah Tanah, selain mengatur tentang tanah satuan rumah susun, tanah musnah, tanah telantar, dan tanah ulayat.
Oleh karena itu, jika UU No.5 Tahun 1960 akan diamandemen, atau akan diturunkan peraturan organiknya maka perlu dipertimbangkan beberapa hal:
Pertama, hukum agraria nasional, yang bersendikan hukum adat harus dapat menciptakan kepastian hukum bagi seluruh rakyat Indonesia, dengan tidak mengabaikan unsur-unsur yang terkait dengan kepentingan nasional, hukum agama dan hukum-hukum kebiasaan, karena sebenarnya tak ada tanah di bumi Indonesia yang merupakan tanah tak bertuan. Jika tanah tersebut belum dilekatkan hak-hak pihak lain, maka sesungguhnya di atasnya tetap melekat hak rakyat Indonesia yang kewenangannnya diserahkan kepada negara, sebagai makna sesungguhnya dari hak menguasai oleh negara.
Kedua, hukum agraria nasional harus memberi kemungkinan akan tercapainya fungsi bumi, air dan ruang angkasa, sebagai kekayaan negara yang dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat secara adil.
Ketiga, penyusunan Amandemen Undang-undang Agraria Nasional atau penyusunan (tataran basic policy) Peraturan Organik yang mengatur tentang urusan-urusan pertanahan/agraria ke depan harus bersandar pada nilai-nilai filosofis Pancasila, yang direpresentasikan sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, untuk kelayakan hidup manusia Indonesia dan pemberian hak-haknya dapat memupuk rasa Kebangsaan.
Keempat, semua sengketa-sengketa agraria yang muncul terutama antara masyarakat adat dengan para pengusaha dan entitas perusahaan lainnnya harus dilaksanakan dengan mengacu pada prinsip musyawarah dan mufakat (tataran enachment policy) termasuk sengketa-sengketa dengan badan-badan usaha milik negara harus diselesaikan secara musyawarah dan mufakat yang ujungnya bermuara pada pencapaian masyarakat adil dan makmur yang hanya apabila tidak dapat diselesaikan secara musyawarah dan mufakat barulah kemudian dibawa ke jalur hukum formal.
Kelima, tanah sebagai sumber daya ekonomi, harus diatur peruntukannya sedemikian rupa, hingga setiap jengkal tanah di seluruh wilayah kedaulatan Republik Indonesia dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyatnya.
Keenam, perlu penegasan tentang diksi menguasai oleh negara dengan diksi milik negara, agar tidak menimbulkan interpretasi yang bias yang mana tanah termasuk pada aset badan-badan atau Lembaga negara yang merupakan kekayaan negara yang pengaturan hak-haknya tunduk pada hukum perdata dan yang mana tanah-tanah yang berada di bawah kekuasaan negara yang pengaturannya tunduk pada hukum administrasi negara.